Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten

Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten

In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
December 2005
T.M.C. ASSER INSTITUUT

Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke Aspecten

Inleiding en vraagstelling

Dit is het eindrapport van een onderzoek dat door het TMC Asser Instituut is uitgevoerd in opdracht van bet Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksreiaties. In de brief van de Minister van Justitie, mede namens de Ministers van Binneniandse Zaken en Koninkrijksreiaties, voor Bestuuriijke Vernieuwing en Koninkrijksreiaties en van Volksgezondheid, Weizijn en Sport, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraai, van 27 oktober 2005, is de te onderzoeken vraag ais voigt omschreven:

'Bestaat er internationaal rechtelijk ruimte, en, zo ja, welke, voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops?"
Op grond van het huidige drugsbeieid wordt het in voorraad hebben en verkopen van kieine hoeveeiheden softdrugs door coffeeshops gedoogd. Andere onderdeien van de 'markt' voor softdrugs, zoais de teeit, productie, vervaardiging en verhandeiing van softdrugs, vaiien buiten dat kader. In dit eindrapport wordt de vraag onderzocht of, op grond van internationaai recht, ruimte bestaat voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teeit van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops. Daarbij moet worden opgemerkt dat het begrip 'internationaai recht' is opgevat ais betrekking hebbend op zowei internationaai pubiiekrecht ais het recht van de Europese Unie. De te onderzoeken vraag zai in dit rapport afzonderlijk naar beide rechtsgebieden worden behandeid. Onderdeei A behandeit de te onderzoeken vraag naar internationaai pubiiekrecht; onderdeei B behandeit de te onderzoeken vraag naar het recht van de Europese Unie. In dit verband dient te worden opgemerkt dat aan het recht van de Europese Unie gestalte behoort te worden gegeven binnen de kaders van het internationaai pubiiekrecht. Daar waar het internationaai pubiiekrecht ruimte iaat zou het recht van de Europese Unie die ruimte kunnen invuiien of inperken.

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 24 077, nr. 170, 4.


A     Internationaal Verdragsrecht

Voor het beantwoorden van de te onderzoeken vraag naar internationaal publiekrecht zijn de volgende twee verdragen het meest relevant:

-    Het Enkelvoudig Verdrag inzake Verdovende Middelen (1961), zoals gewijzigd bij Protocol van 1972 (hierna "het Enkelvoudig Verdrag"); en
-    Het Verdrag tegen Sluikhandel in Verdovende Middelen en Psychotrope Stoffen (1988) (hierna "het Verdrag tegen Sluikhandel")

Het doel van het Enkelvoudig Verdrag is het verzekeren van de beschikbaarheid van verdovende middelen voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Tevens beoogt het Enkelvoudig Verdrag misbruik van en verslaving aan verdovende middelen te voorkomen en te bestrijden. Het doel van het Verdrag tegen Sluikhandel is het aanvullen en versterken van het Enkelvoudig Verdrag.

In Subonderdeel Al worden doe, structuur en toepasselijke bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag uiteengezet; in Subonderdeel A2 worden dod en toepasselijke bepalingen van het Verdrag tegen Sluikhandel uiteengezet. Vervolgens wordt in Subonderdeel A3 de te onderzoeken vraag met betrekking tot zowel het Enkelvoudig Verdrag en als het Verdrag tegen Sluikhandel behandeld.

Al    Het Enkelvoudig Verdrag

Doel van het Enkelvoudig Verdrag

Het doel van het Enkelvoudig Verdrag is het verzekeren van de beschikbaarheid van verdovende middelen voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Tevens beoogt het Enkelvoudig Verdrag te verzekeren dat verdovende middelen uitsluitend voor deze doeleinden worden gebruikt.2 Enerzijds wordt erkend dat het geneeskundig gebruik van verdovende middelen onmisbaar is voor het veriichten van pun en iijden en dat de beschikbaarheid van verdovende middelen voor deze doeleinden verzekerd moet worden.

Anderzijds wordt erkend dat versiaving aan verdovende middelen een emstig kwaad voor het individu betekent en sociaai-economisch gevaar voor de mensheid inhoudt. Door de Verdragspartij en wordt het voorkomen en bestrij den van dit kwaad ais een piicht beschouwd.5

Systeem van het Enkelvoudig Verdrag en toepasselijke bepalingen

Het systeem van het Enkeivoudig Verdrag is georganiseerd rond het begrip 'stoffen onder toezicht'. Deze worden in Artikei 2 van het Enkeivoudig Verdrag aangewezen door middei van vier Lijsten. Sommige stoffen worden daarnaast afzonderiijk genoemd. Aile verdovende middelen in de zin van het Enkeivoudig Verdrag staan op Lijst I of op Lijst 11.6 De verdovende middeien opgenomen in Lijst I vaiien onder het standaardregime van bet Enkeivoudig Verdrag. De verdovende middeien opgenomen in Lij st II vaiien onder een iichter regime. Lij St III heeft betrekking op preparaten. Lij st IV bevat verdovende middelen die in het bijzonder aanieiding kunnen geven tot misbruik en tot een nadeiige uitwerking en waartegenover geen aanzieniijke therapeutische voordeien staan die niet behoren tot de eigenschappen van niet op Lijst IV voorkomende verdovende middelen.7 De verdovende middelen opgenomen in Lijst IV vaiien onder het zwaarste regime van het Enkelvoudig Verdrag.

In Artikei 1, onder c, wordt 'cannabispiant' gedefinieerd ais 'iedere plant van het gesiacht Cannabis'. In Artikel 1, onder b, wordt 'cannabis' gedefinieerd ais 'de bioeiende of vruchtdragende toppen van de cannabispiant (met uitzondering van de zaden en biaderen indien deze niet vergezeid gaan van de toppen) waaruit de bars niet is geextraheerd'. In Artikel 1, onder d, wordt 'cannabishars' gedefinieerd ais 'de afgescheiden bars, ruw ofgezuiverd, verkregen uit de cannabispiant'.

2 Preambule, achtste overweging.
    Preambule, tweede overweging.
    Preambule, derde overweging.
    Preambule, vierde overweging.
6 Artikel 1, lid 1, letterj.
7Artikel 3, lid 5

Het regime waaronder cannabis en cannabishars vaiien kan ais voigt worden omschreven. Cannabis en cannabishars komen voor op zowei Lij st I ais Lij st IV bij het Enkeivoudig Verdrag. Artikei 2, lid i, bepaalt dat de Verdragspartijen met betrekking tot verdovende middeien opgenomen in Lijst I aile op verdovende middeien toepasseiijke maatregeien van toezicht dienen te nemen, in het bijzonder de maatregelen van toezicht genoemd in de Artikeien 4 e), 19, 20, 21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 en 37. Artikei 2, lid 5, bepaait dat met betrekking tot verdovende middeien opgenomen in Lijst IV bepaaide aanvuiiende maatregelen van toezicht moeten worden genomen.

Met betrekking tot cannabis bepaait Artikei 2, lid 6, dat de maatregeien van toezicht opgenomen in Artikei 28 moeten worden genomen. Tot slot bepaait Artikei 2, lid 7, met betrekking tot de cannabisplant dat de maatregeien van toezicht opgenomen in de Artikeien 22 en 28 moeten worden genomen en met betrekking tot cannabisbladeren dat de maatregelen van toezicht opgenomen in Artikei 28 moeten worden genomen.

Aidus dienen de Verdragspartijen op vier gronden, de ieden i, 5, 6 en 7 van Artikei 2, maatregelen van toezicht met betrekking tot cannabis en cannabishars te treffen. In het hiernavolgende overzicht zijn deze maatregeien van toezicht dienovereenkomstig gegroepeerd.
Maatregelen van toezicht op grond van Artikel 2, lid 1 - Ltjst I Artikei 2, lid i, verwijst naar aile toepasseiijke maatregelen van toezicht en noemt in het bijzonder de controlemaatregeien genoemd in de artikelen 4 c), 19, 20, 21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 en 37. De artikelen 4, 19, 20, 21, 29 en 33 zijn het meest van beiang voor het onderhavige onderzoek.

Artikel 4 - Algemene verplichtingen

Artikel 4 bevat algemene verplichtingen van de Verdragsluitende Partijen. Artikel 4, aanhef en onder e, bepaalt dat de Verdragspartijen de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen nemen die nodig Zijn 0m, met inachtneming van de verdragsbepalingen, productie, vervaardiging, export, import, distributie, handel, gebruik en bezit van verdovende middelen uitsluitend tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden te beperken. Hieruit volgt dat de Verdragspartijen deze handelingen, anders dan voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden, niet zullen toestaan.

De zinsnede 'geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden' wordt in het Enkelvoudig Verdrag niet nader gedefinieerd. In het Commentaar op het Enkelvoudig Verdrag wordt opgemerkt dat de term 'geneeskundige doeleinden' niet noodzakelijkerwijs altijd en onder aile omstandigheden dezelfde betekenis hoeft te hebben. Volgens het Commentaar dient de interpretatie van dit begrip af te hangen van de stand van de geneeskunde op een bepaald tijdstip. Tevens gaat het hierbij niet alleen om de moderne, 'Westerse' geneeskunde, maar ook om 'legitieme systemen van inheemse geneeskunde'. 8 In het Commentaar wordt verder gepreciseerd dat de term 'geneeskundige doeleinden' diergeneeskunde en tandheelkunde omvat.9

In het Commentaar wordt ook aangegeven dat het begrip 'geneeskundige doeleinden' niet altijd op uniforme wijze door de Verdragsluitende Partijen is geïnterpreteerd. Het Commentaar noemt dat sommige regeringen het gebruik van verdovende middelen door verslaafden tijdens afkickbehandelingen verboden, dat andere regeringen een uitzondering hebben gemaakt voor afkickbehandelingen en dat weer andere regeringen het gebruik van verdovende middelen hebben toegestaan voor onbehandelbare verslaafden.'°

In het Commentaar wordt niet nader ingegaan op het begrip 'wetenschappelijke doeleinden'. De vraag kan worden gesteld of het begrip 'wetenschappelijke doeleinden' los staat van het begrip 'geneeskundige doeleinden', of dat wetenschappelijke doeleinden gericht moeten zijn op geneeskundige doeleinden.

8 Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (Prepared by the Secretary-General in accordance with paragraph 1 of Economic and Social Council resolution 914 D (XXXIV) of 3 August 1962), United Nations, New York, 1973, Commentaar bij Artikel 4, 12.
Commentary, Commentaar bij Artikel 4, 13.
° Commentary, Commentaar bij Artikel 4, 11.

Gezien de doelstellingen van het Enkelvoudig Verdrag ligt het voor de hand dat de voorkeur moet worden gegeven aan de tweede interpretatie.

In Nederland bestaat een programma op grond waarvan, indien aan strenge criteria wordt voldaan, op medisch voorschrift heroine wordt verstrekt aan heroïneverslaafden die een methadonbehandeling ondergaan. Opgemerkt kan worden dat een dergelijk programma in overeenstemming is met de interpretatie zoals hierboven weergegeven.

De Artikelen 19-21, in onderlinge samenhang, bevatten een systeem waarmee wordt beoogd dat verdovende middelen in voldoende mate beschikbaar zijn voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden.

Artikel 19- Ramingen van de behoeften aan verdovende middelen
Op grond van Artikel 19, lid 1, verstrekken de Verdragspartijen aan het Internationaal Comité van Toezicht op Verdovende Middelen, een Intemationaal Orgaan van Toezicht, jaarlijks ramingen van (a) de hoeveelheden verdovende middelen te verbruiken voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden; (b) de hoeveelheden verdovende middelen te gebruiken voor de vervaardiging van, onder meer, andere verdovende middelen; (c) aan te houden voorraden per 31 december van het desbetreffende j aar; en (d) benodigde hoeveelheden verdovende middelen voor toevoeging aan speciale voorraden.
Artikel 20- Statistieken
Op grond van Artikel 20, lid 1, verstrekken de Verdragspartijen aan het Internationaal Comité van Toezicht op Verdovende Middelen statistische gegevens betreffende (a) productie of vervaardiging van verdovende middelen; (b) gebruik van verdovende middelen voor het vervaardigen van, onder meer, andere verdovende middelen; (c) verbruik van verdovende middelen; (d) import en export van verdovende middelen; en (e) inbeslagname van verdovende middelen.
Artikel 21 - Beperking van vervaardiging en import
Op grond van Artikel 21, lid 1, mag de totale vervaardigde en geïmporteerde hoeveelheid van elk verdovend middel niet meer bedragen dan de som van (a) de binnen de grens van de desbetreffende raming voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden verbruikte hoeveelheid; (b) de hoeveelheid gebruikt binnen de grens van de desbetreffende raming voor
7
de vervaardiging van, onder meer, andere verdovende middelen; (c) de geexporteerde hoeveeiheid; (d) de hoeveeiheid toegevoegd aan de voorraad om de voorraad op het in de desbetreffende raming aangegeven niveau te brengen; en (e) de binnen de grens van de desbetreffende raming voor speciale doeleinden verkregen hoeveelheid.

Op grond van de Artikelen 19 en 21, in onderiinge samenhang, dient de vervaardiging en import van elk verdovend middel te worden beperkt tot de door de desbetreffende Verdragspartij opgegeven raming. De statistische gegevens die, op grond van Artikel 20, door de Verdragspartijen aan het Internationaai Comiteé van Toezicht op Verdovende Middelen moeten worden verstrekt, dienen ais controiemiddei, waardoor het Internationaai Comité van Toezicht op Verdovende Middeien inzicht krijgt in productie, vervaardiging, voorraad, export, import, verbruik en gebruik van verdovende middeien bestemd voor geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden.
Artikel 29- Vervaardiging
Artikei 29 heeft betrekking op de vervaardiging van verdovende middeien. Lid 1 bepaait dat de Verdragspartijen zullen vereisen dat voor de vervaardiging van verdovende middeien een vergunning vereist is, tenzij deze vervaardiging wordt venicht door een staatsonderneming. Daarbij moet worden aangetekend dat het hierbij uitsiuitend gaat om de vervaardiging van verdovende middeien voor geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden.


Artikel 33 - Bezit
Artikei 33 heeft betrekking op het bezit van verdovende middeien en bepaait dat de Verdragspartijen het bezit van verdovende middeien zonder wettelijke machtiging niet zullen toestaan.
Maatregelen van toezicht op grond van Artikel 2, lid 5- Ltjst IV
Op grond van Artikel 2, lid 5, dienen de Verdragspartijen met betrekking tot verdovende middeien opgenomen in Lijst IV, in aanvulling op de maatregeien van toezicht die met betrekking tot verdovende middeien opgenomen in Lijst I moeten worden genomen, de voigende maatregeien van toezicht te nemen:
8
- aile bijzondere maatregelen van toezicht die, naar het oordeel van die Partij,
noodzakelijk zijn in verband met de bijzonder gevaarlijke eigenschappen van een
verdovend middel opgenomen in Lijst IV;
- indien dit, naar het oordeel van die Partij, op grond van de heersende omstandigheden,
de meest geschikte maatregel is om volksgezondheid en welzijn te beschermen, het verbieden van productie, vervaardiging, export, import, handel, bezit of gebruik van een verdovend middel opgenomen in Lijst IV, met uitzondering van hoeveelheden noodzakelijk voor geneeskundig en wetenschappelijk onderzoek.
Maatregelen van toezicht op grond van Artikel 2, leden 6 en 7
Op grond van Artikel 2, lid 6, is cannabis onderworpen aan de maatregelen van toezicht
vervat in Artikel 28. Op grond van Artikel 2, lid 7, zijn de cannabisplant en cannabisbladeren
eveneens onderworpen aan de maatregelen van toezicht vervat in Artikel 28.
Artikel 28- Toezicht op de cannabispiant
Artikel 28, lid 1, bepaalt dat een Verdragspartij die de verbouw van de cannabisplant toestaat voor de productie van cannabis en cannabishars het systeem van toezicht zoals opgenomen in Artikel 23 daarop zal toepassen. Dat systeem voorziet in de instelling van een nationaal bureau. Op grond van Artikel 23, lid 2 geldt in een zodanige situatie het volgende regime:
- de gebieden waarin en de percelen waarop de verbouw van de cannabisplant voor de
productie van cannabis is toegestaan, worden door het bureau aangewezen;
- het bureau verleent vergunningen aan verbouwers, op grond waarvan de verbouw is
toegestaan;
- elke vergunning specificeert de grootte van het land waarop de verbouw is toegestaan;
- aile verbouwers dienen hun totale oogst aan het bureau te leveren;
- het bureau heeft het exclusieve recht van import, export, groothandel en op voorraad
houden.
In overeenstemming met deze bepalingen is in Nederland het Bureau Medicinale Cannabis,
dat valt onder het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ingesteld. Het Bureau is
verantwoordelijk voor de productie van cannabis en cannabishars voor geneeskundige en
9
wetenschappelijke doeleinden en heeft een monopolie op de handel, import en export van
cannabis en cannabishars voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. De teelt van
de cannabisplant is door het Bureau uitbesteed aan twee bedrijven, waar de oogst elke maand door het Bureau wordt opgehaald."
Maatregelen van toezicht op grond van Artikel 2, lid 7
Op grond van Artikel 2, lid 7, is de cannabispiant eveneens onderworpen aan de maatregelen
van toezicht vervat in Artikel 22.
Artikel 22 - Bijzondere bepaling toepasselijk op verbouw
Artikel 22 bevat speciale regels die van toepassing zijn op de verbouw. In lid 1 wordt bepaald dat, wanneer, op grond van de heersende omstandigheden, het verbod van de verbouw van de cannabisplant, naar het oordeel van een Partij, de meest geschikte maatregel vomit om volksgezondheid en welzijn te beschermen en om te verhinderen dat verdovende middelen terecht komen in de sluikhandel, de desbetreffende Partij de verbouw van de cannabisplant zal verbieden.
Strafbepalingen
Artikel 36 heeft betrekking op straffiepalingen die de Verdragspartijen zullen aannemen. Artikel 36, lid 1, onder a, bepaalt, onder meer, dat, onder voorbehoud van grondwettelijke beperkingen, elke Partij maatregelen zal treffen teneinde te verzekeren dat de volgende gedragingen, in strijd met de verdragsbepalingen en indien met opzet gepleegd, strathaar worden gesteld: verbouw, productie, vervaardiging, extractie, bereiding, bezit, aanbieding, aanbieding ten behoeve van verkoop, distributie, koop, verkoop, aflevering, bemiddeling, verzending, doorvoer, vervoer, import en export van verdovende middelen. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat gebruik niet voorkomt in deze opsomming.
11 Zie www.cannabisbureau.nl
10
A2    Het Verdrag tegen Sluikhandel


Doel van het Verdrag tegen Sluikhandel
Het doel van het Verdrag tegen Sluikhandel is het aanvullen en versterken van het Enkelvoudig Verdrag.'2 In Artikel 2 ('Reikwij dte van het Verdrag'), lid 1, eerste zin, wordt bepaald dat het doel van het Verdrag is de samenwerking tussen de Verdragspartijen te bevorderen opdat zij ten aanzien van de verschillende aspecten van de sluikhandel in verdovende middelen, in het bijzonder de internationale aspecten, doeltreffender kunnen optreden. Daarmee kan het Verdrag tegen Sluikhandel, dat ingevolge Artikel 25 geen afbreuk doet aan de rechten en verplichtingen opgenomen in het Enkelvoudig Verdrag, worden gezien als een aanscherping van de Artikelen 35-37 daarvan.
Toepasselijke bepalingen
Artikel 3, lid 1, aanhef en onder a, sub (i), bepaalt dat elke Partij maatregelen zal treffen die nodig zijn om krachtens de nationale wetgeving de volgende gedragingen, indien met opzet gepleegd, strathaar te stellen: productie, vervaardiging, extractie, bereiding, aanbieding, aanbieding ten behoeve van verkoop, distributie, verkoop, aflevering, bemiddeling, verzending, doorvoer, vervoer, import of export van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 3, lid 1, onder a, sub (ii), vereist stratbaarstelling van de teelt van cannabisplanten ten behoeve van de productie van verdovende middelen, in strijd met de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 3, lid 1, onder a, sub (iii) vereist strafbaarstelling van bezit of koop van verdovende middelen, ten behoeve van een of meer van de onder (i) genoemde activiteiten.
Artikel 3, lid 6, bepaalt dat de Verdragspartijen ernaar streven te verzekeren dat wettelijke bevoegdheden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met Artikel 3 strathaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze stralbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de
12 Preambule, dertiende overweging.
11
noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strathare feiten. Bij deze bepaling, waarmee het opportuniteitsbeginsel wordt ingeperkt, heeft Nederiand een voorbehoud gemaakt dat ais voigt iuidt:
'De Regering van het Koninkrijk der Nederianden aanvaardt het bepaaide in het zesde (...) lid van artikei 3 siechts voorzover de daaruit voortvioeiende verpiichtingen overeenstemmen met de nationale strafwetgeving en het nationale strafrechteiijke beieid."3
A3    Beantwoording van de te onderzoeken vraag naar het Enkelvoudig Verdrag en
het Verdrag tegen Sluikhandel
In het iicht van de voorgaande uiteenzetting kan de vraag of er in het Enkeivoudig Verdrag en het Verdrag tegen Siuikhandei ruimte bestaat voor bet toestaan van een experiment met het gedogen van de teeit van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops ais voigt worden beantwoord.
In het Enkeivoudig Verdrag wordt impiiciet een fundamenteei onderscheid gemaakt tussen geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden en andere doeieinden. Op grond van dit onderscheid wordt beoogd de beschikbaarheid van cannabis en cannabishars voor geneeskundige en wetenschappeiijke doeleinden zeker te steiien en te voorkomen dat cannabis en cannabishars voor andere doeieinden worden verbouwd, geproduceerd, vervaardigd, verhandeid, etc.
Artikei 4, aanhef en onder c, bepaalt specifiek dat de Verdragspartij en, met inachtneming van de verdragsbepaiingen, de productie, vervaardiging, export, import, distributie, handei, gebruik en bezit van verdovende middeien zuiien beperken tot geneeskundige en wetenschappelijke doeieinden. Hieruit voigt dat de Verdragspartijen handeiingen ten aanzien van verdovende middeien die geen betrekking hebben op geneeskundige of wetenschappeiijke
doeieinden, niet zuiien toestaan.
13 Trb. 1993, 140.
12
Daarmee lijkt bet Enkelvoudig Verdrag geen ruimte te bieden voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops. Weliswaar liggen aan het gedogen van bet in voorraad houden en verkopen door coffeeshops van kleine hoeveelheden cannabis en cannabishars overwegingen van volksgezondheid ten grondslag. Daarmee is een scheiding tussen de markt voor softdrugs en de markt voor harddrugs bewerkstelligd, die bestemd is om te voorkomen dat gebruikers van softdrugs in aanraking komen met harddrugs. Niettemin moet tevens worden geconstateerd dat coffeeshops, binnen bet kader van het huidige gedoogbeleid, een commerciële sector vormen waarin economische activiteiten worden verricht. Vastgesteld moet worden dat bezwaarlijk kan worden volgehouden dat geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden worden gediend met de commerciële verbouw, productie, vervaardiging en verhandeling van cannabis en cannabishars ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops.
In samenhang daamiee moet erop worden gewezen dat het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops met zich mee zou brengen dat de op grond van Artikel 21, lid 1, gestelde grens aan vervaardiging en invoer van cannabis en cannabishars zou worden overschreden. Immers, op grond van die bepaling mag de vervaardiging en import van cannabis en cannabishars niet meer bedragen dan de som van: (a) de voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden gebruikte hoeveelheid; (b) de voor de vervaardiging van, onder andere, andere verdovende middelen verbruikte hoeveelheid; (c) de uitgevoerde hoeveelheid; (d) de aan de voorraad toegevoegde hoeveelheid; en (e) de voor bijzondere doeleinden verkregen hoeveelheid. De hoeveelheid cannabis en cannabishars die voor de bevoorrading van coffeeshops zou worden geteeld, zou niet in dit kader kunnen worden verantwoord.
Daarnaast lijkt een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoonading van coffeeshops niet te verenigen met de strathaarstellingen die door het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag tegen Sluikhandel worden vereist. Artikel 36, lid 1, aanhef en onder a, van het Enkelvoudig Verdrag vereist strathaarstelling van: verbouw, productie, vervaardiging, extractie, bereiding, bezit, aanbieding, aanbieding ten behoeve van verkoop, distributie, koop, verkoop, aflevering, verzending en vervoer van cannabis en cannabis bars, in strijd met de verdragsbepalingen. Artikel 3, lid 1, aanhef en onder a, sub (i), van het Verdrag tegen Sluikhandel vereist strathaarstelling van: productie, vervaardiging, extractie, bereiding, aanbieding, aanbieding ten behoeve van verkoop, distributie, verkoop,
13
aflevering, verzending en vervoer van cannabis en cannabis hars in strij d met de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 3, lid 1, onder a, sub (ii), van het Verdrag tegen Sluikhandel vereist strathaarstelling van de verbouw van de cannabisplant, met als doel de productie van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag. Artikel 3, lid 1, onder a, sub (iii), van het Verdrag tegen Sluikhandel vereist strathaarstelling van bezit of koop van verdovende middelen, met als doel een van de onder (i) genoemde activiteiten.
Het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoonading van coffeeshops is in strijd met de stratbaarstelling van de verbouw van cannabis en cannabishars, vereist in Artikel 36, lid 1, onder a, van bet Enkelvoudig Verdrag en in Artikel 3, lid 1, aanhef en onder a, sub (ii), van het Verdrag tegen Sluikhandel. Voorts impliceert de verbouw van de cannabispiant ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops verdere handelingen die stratbaar moeten worden gesteld op grond van Artikel 36, lid 1, onder a, van het Enkelvoudig Verdrag en Artikel 3, lid 1, onder a, sub (i) en (iii) van het Verdrag tegen Sluikhandel, te weten productie, vervaardiging, extractie, bereiding, aanbieding ten behoeve van verkoop, verkoop, koop, aflevering, verzending, vervoer en bezit.
Zou echter kunnen worden betoogd dat wanneer deze handelingen formeel strathaar blijven, maar worden gedoogd, er toch wordt gehandeld binnen de ruimte die de bepalingen van het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag tegen Sluikhandel bieden? Tot ondersteuning van dit standpunt zou het door Nederland gemaakte voorbehoud bij Artikel 3, lid 6, van het Verdrag tegen Sluikhandel, dat voorrang geeft aan de nationale strafwetgeving en het nationale strafrechtelijke beleid, kunnen worden ingeroepen. Betoogd zou dan moeten worden dat, op grond van richtlijnen van het 0M, het opportuniteitsbeginsel zodanig wordt gehanteerd dat beleidsmatig niet wordt opgetreden tegen de teelt van de cannabisplant ten behoeve van de bevoonading van coffeeshops.
Geoordeeld moet worden dat het twijfelachtig is of aan dit standpunt kan worden vastgehouden. Allereerst moet worden geconstateerd dat een dergelijke hantering van het opportuniteitsbeginsel veel verder zou gaan dan de tot dusver daaraan gegeven invulling, op grond waarvan het telen van kleine hoeveelheden voor eigen gebruik (5 planten) en het verkopen (5 gram) en in voorraad houden (500 gram) van kleine hoeveelheden door coffeeshops worden gedoogd. Daarnaast moet worden geconstateerd dat een dergelijke
14
hantering van het opportuniteitsbeginsei in feite neerkomt op een uithoiiing van de strafbaarstellingen vereist door beide Verdragen. Het uniiateraai in deze zin gebruiken van een voorbehoud dat eind jaren tachtig van de vorige eeuw werd gemaakt, om anno 2005 een veel verdergaand gedoogbeieid in te voeren kan redelijkerwijs niet worden aangemerkt ais het te goeder trouw interpreteren en naieven van verdragen in overeenstemming met respectieveiijk de Artikelen 31 en 26 van het Weens Verdragenverdrag.
Voorts moet worden opgemerkt dat het argument dat de teeit van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops kan worden gedoogd, omdat daarmee formeel niet wordt getornd aan de vereiste strathaarstellingen, het bezwaar ontleend aan Artikei 4, onder c, van het Enkeivoudig Verdrag onveriet iaat. Immers, Nederland zou dan toestaan dat de cannabispiant wordt geteeid voor andere dan geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden en daarmee in strij d met het Enkelvoudig Verdrag handeien. Met andere woorden, ook ai zou het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoonading van coffeeshops onder het voorbehoud kunnen worden gebracht, dan zou niettemin strijdigheid met het Enkelvoudig Verdrag blijven bestaan. Daarbij dient nog te worden aangetekend dat, op grond van Artikel 25, het Verdrag tegen Sluikhandel geen affireuk doet aan de rechten en verplichtingen opgenomen in het Enkelvoudig Verdrag. Aldus moet worden geconcludeerd dat het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag tegen Sluikhandel geen ruimte laten voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat Artikel 49, lid 1, aanhef en onder d, voorziet in de mogelijkheid dat een Verdragspartij, bij gelegenheid van ondertekening, bekrachtiging of toetreding, zich het recht voorbehoud op zijn grondgebied het gebruik van cannabis, cannabishars, extracten en tincturen van cannabis voor niet-geneeskundige doeleinden toe te staan. Op grond van lid 1, aanhef en onder e, mag dan tevens de productie, vervaardiging en handel worden toegestaan. Lid 2 van Artikel 49 steit nadere voorwaarden aan deze mogelijkheid. Op grond van lid 2, aanhef en onder a, mogen deze activiteiten alleen worden toegestaan indien deze activiteiten beschouwd kunnen worden ais traditionele activiteiten en waren toegestaan op 1 januari 1961. Verder schrijft lid 2, aanhef en onder f, voor dat het gebruik van cannabis voor andere dan geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen 25 j aar na inwerkingtreding van het Verdrag dient te worden beëindigd. Volstaan kan worden met de vaststelling dat Nederland noch op grond
15
van Artikel 49, lid 1, aanhef en onder d, noch op grond van Artikel 50, lid 3, dat voorziet in overige voorbehouden, voorbehouden heeft gemaakt.'4 Na ratificatie of toetreding staat de
mogelijkheid van het maken van voorbehouden niet meer open.
Andere mogelijkheden
Het creëren van ruimte voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis vereist het verwijderen van cannabis en cannabishars van Lijsten I en IV bij het Enkelvoudig Verdrag. Daarnaast zou het ook noodzakelijk zijn de tekst van Artikel 28 te wijzigen. Het verwijderen van cannabis en cannabishars van Lijsten I en IV vereist, op grond van Artikel 3, lid 6, onder b, een besluit, na dienovereenkomstige aanbeveling van de WHO, van de Commissie voor Verdovende Middelen van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties. Voor wijzigingen van de tekst van het Enkelvoudig Verdrag geldt de procedure opgenomen in Artikel 47, op grond waarvan elke Verdragspartij het recht heeft wijzigingsvoorstellen in te dienen. Naar aanleiding daarvan beslist de Economische en Sociale Raad a) om een conferentie bijeen te roepen of b) de Verdragspartijen te vragen of zij het wijzigingsvoorstel accepteren. In het laatste geval kent lid 2 elke Verdragspartij een vetorecht toe, waama de Economische en Sociale Raad aisnog kart beslissen een conferentie bijeen te roepen.
B     Europees recht
Zoals reeds werd opgemerkt in de Inleiding van dit rapport bestaat er een nauwe samenhang tussen het recht van de Verenigde Naties en dat van de Europese Unie. Lidmaatschap van de EU ontslaat lidstaten niet van de verplichtingen die zij met het sluiten van verdragen in VNverband zijn aangegaan. Het recht van de Europese Unie dient binnen de kaders van de VNverdragen gestalte te worden gegeven. In de Nederlandse rechtsorde zijn de bestaande VNdrugsverdragen bepalend. In het kader van dit onderzoek dient dus te worden bepaald of het recht van de Europese Unie iets toevoegt met betrekking tot de verplichtingen die reeds op
'4Trb. 1965, 136.
16
Nederland rusten uit hoofde van de bestaande VN-drugsverdragen. In dat verband kunnen de
Schengen Akkoorden, alsook Gemeenschappelijk Optreden 96/750/JBZ en Kaderbesluit
2004/757/JBZ het meest relevant worden geacht.
Bi    Schengen Akkoorden
Schengen Akkoord van 14 juni 1985 betreffende de geleidelijke afschafflng van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen'5


Artikel 8
Met het oog op de versoepeling van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen en in verband met de belangrijke verschillen tussen de wetgevingen [van de deelnemende Staten], verbinden de partijen zich ertoe op hun grondgebied de illegale handel in verdovende middelen met kracht te bestrijden en hun acties dienaangaande op efficiente wijze te coördineren.
Artikel 9
De partijen versterken de samenwerking tussen hun douane- en politieautoriteiten, met name op het gebied van de misdaadbestrij ding, in het bijzonder de illegale handel in verdovende middelen [...]. Daartoe streven de partijen, met inachtneming van hun nationale wetgevingen, ernaar de uitwisseling van informatie te verbeteren en het uitwisselen van gegevens, die voor de overige partijen bij de misdaadbestrij ding van nut kunnen zijn, te versterken.
Artikel 19
De partij en zullen streven naar harmonisatie van de wetgevingen en wettelijke voorschriften,
met name op het gebied van [o.a.] verdovende middelen [...].
' Pb. 2000 L 239/13.
17
Schengenuitvoeringsovereenkomst van 19 juni 199016
Artikel 7]
1. De [...] partijen verbinden zich ertoe met betrekking tot de onmiddellijke en middellijke aflevering van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, aismede met betrekking tot het bezit van deze middelen of stoffen ter fine van aflevering of uitvoer, met inachtneming van de bestaande verdragen van de Verenigde Naties, aile maatregelen te treffen welke met het oog op het tegengaan van de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen vereist zijn.
2. De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe de illegale uitvoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, alsmede de verkoop, verstrekking en aflevering van die middelen en stoffen, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen te gaan[...].
3. Ter bestrij ding van de illegale invoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van
enige aard, cannabis inbegrepen, verscherpen de overeenkomstsluitende partij en de
buitengrenscontroles op het personen- en goederenverkeer en op vervoermiddelen. [...]
4. De overeenkomstsluitende partijen zullen ter naleving van het bepaalde in dit artikel toezicht houden op in het bijzonder die plaatsen, waarvan algemeen bekend is dat aldaar verdovende middelen worden verhandeld.

[... 1
Artikel 72
Overeenkomstig hun Grondwet en hun nationale rechtsorde dragen de overeenkomstsluitende partijen ervoor zorg nationale wettelijke voorzieningen te treffen die inbeslagneming en ontneming van uit illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen verkregen
vermogenswinsten mogelijk maken.
SLOTAKTE
3. Gemeenschappelijke verklaring inzake artikel 7], lid 2
Voorzover een overeenkomstsluitende partij in het kader van haar nationale beleid inzake de
voorkoming en behandeling van verslaving aan verdovende middelen en psychotrope stoffen
afwijkt van het in artikel 71, lid 2, neergelegde beginsel, nemen aile overeenkomstsluitende
16 Pb. 2000 L 239/19.
18
partijen de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen teneinde de illegale in-
en uitvoer van die middelen en stoffen in het bijzonder naar het grondgebied van de overige
overeenkomstsluitende partijen tegen te gaan.
Teelt van cannabisproducten wordt niet genoemd in de Schengen Akkoorden. Ingevolge Artikel 71 lid 2 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst (hierna: SUO) heeft Nederland zich verbonden de verkoop, verstrekking en aflevering van verdovende middelen (incl. cannabis) strafrechtelijk tegen te gaan. Maar uit de derde in de Slotakte van de SUO opgenomen verklaring blijkt dat verdragspartij en het in Artikel 71 lid 2 SUO genoemde strafrechtelijke optreden achterwege mogen laten. Wel schept afwij king van Artikel 71 lid 2 SUO een inspanningsverplichting van alle Schengenlanden om de export naar de partnerlanden tegen te gaan. In concreto is het verdedigbaar te stellen dat Nederland in strijd zou komen met de Schengenverplichtingen indien een experiment met de bevoorrading van coffeeshops zou leiden tot een escalatie in het drugstoerisme en alsdus een aanmerkelijke verschuiving ten laste van de partnerlanden zou betekenen, waarvan de gevolgen niet gezamenlijk zouden kunnen worden tegengegaan of verholpen.
De oprichting van de EU bij het Verdrag van Maastricht heeft geleid tot een verhoogde samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de drugsbestrij ding. Daamaast werden rechtsgrondslagen voor zowel het interne als het externe optreden van de Unie verschaft.'7 Met het Verdrag van Amsterdam werd het Schengen-acquis geïncorporeerd in het EUVerdrag.'8 Het bestrij den van de illegale handel in drugs, alsook preventie, maakt deel uit van de doelstellingen van Artikel 29 van Titel VI van het EU-Verdrag ("politiële en justitiële samenwerking in strafzaken"). Artikel 31 (oud Art. K.3) EU-Verdrag voorziet in de mogelijkheid van de goedkeuring van minimumvoorschriften met betrekking tot strathare feiten en straffen, onder andere op het gebied van de drugshandel. In het kader van dit onderzoek is het van belang te melden dat Artikel 31 EU-Verdrag als rechtsgrondslag heeft gediend voor:
17 Zie in dit kader reeds de juridisch niet-bindende Resolutie van de Raad van 16 december 1996 betreffende maatregelen ter bestrijding en uitroeiing van de illegale teelt en produktie van drugs in de Europese Unie, Pb. 1996 C 389/1, aangenomen op grond van de algemene JBZ-doelstellingen gefonnuleerd in Artikel K. 1 (nieuw: Art. 29) EU-Verdrag. Het belang van deze politieke verklaring is komen te vervallen met het aannemen van het hieronder genoemde Kaderbesluit 2004!757!JBZ.
18 Zie Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
19
B2    Gemeenschappelijk Optreden 96/750/JBZ van de Raad van 17 december 1996
betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen en praktijken van de lidstaten
van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel'9
Artikel 3
De Lid-Staten verbinden zich ertoe iliegale intracommunautaire stromen van verdovende
middelen en psychotrope stoffen, met inbegrip van het drugstoerisme, te bestrij den.
Artikel 7
De Lid-Staten zien erop toe dat aan hun verpiichtingen uit hoofde van de verdragen van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1961, 1971 en 1988 nauwgezet en doeltreffend wordt voidaan.
Artikel 8
De Lid-Staten verbinden zich ertoe de meest passende maatregeien te nemen ter bestrijding van de iliegale teelt van pianten die actieve bestanddeien met verdovende eigenschappen bevatten.
Gemeenschappeiijke optredens zijn intemationaalrechteiijke instrumenten die in het kader van zowel de Tweede ais de Derde pijier van de EU worden aangenomen indien bepaalde actie vereist is. Op grond van de inspanningsverpiichtingen die krachtens Artikelen 3 en 8 van Gemeenschappeiijk Optreden 96/750/JBZ rusten op de schouders van de iidstaten, is Nederland sinds 17 december 1996 gehouden om de grensoverschrijdende handel in en de iiiegaie teeit van cannabis te bestrij den. Voorts herbevestigt artikei 7 van dit Gemeenschappeiijk Optreden de verpiichtingen die de iidstaten middeis de bestaande VNdrugsverdragen zijn aangegaan.
19Pb. 1996 L 342/6.
20
B3    Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de
vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van
stralbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel2°
Preambule
(4) De Europese Unie zou zich uit hoofde van het subsidiariteitsbeginsel moeten concentreren op de ernstigste drugsmisdrijven. Het feit dat bepaalde gedragingen met betrekking tot persoonlijk gebruik niet onder de werkingssfeer van dit kaderbesluit vallen, vormt niet een richtsnoer van de Raad voor de wij ze waarop de lidstaten die andere gevallen in hun nationale wetgeving zouden moeten regelen.
Artikel 2 - Strafbare feiten op het gebied van de ille gale handel in drugs en precursoren
1. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de volgende opzettelijke gedragingen bestraft worden wanneer daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is:
a) het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in- of uitvoeren van drugs;
b) het kweken van [...] cannabisplanten;
c) het in bezit hebben of aankopen van drugs met het oog op een van de onder a) genoemde activiteiten;
E... 1
2. De in lid 1 beschreven gedragingen vallen niet onder dit kaderbesluit wanneer de betrokkenen uitsluitend beogen te voorzien in hun persoonlijk gebruik als omschreven in het nationale recht.
Artikel 3 - Uitlokking, medeplichtigheid en poging
1. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen om uitlokking van, medeplichtigheid aan en poging tot het plegen van een in artikel 2 bedoeld feit strathaar te stellen.
2. Een lidstaat kan strafrechtelijke verantwoordelijkheid uitsluiten voor de poging tot het aanbieden of het bereiden van drugs zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a), alsmede voor de poging tot het in bezit krijgen van drugs zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, onder c).
20 Pb. 2004 L 335/10.
21
Artikel 4 - Sancties

1. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 2 en

3 bedoelde feiten worden strathaar gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende

sancties. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2

bedoelde feiten worden strathaar gesteld met een maximumstraf van ten minste 1 tot 3 j aar

gevangenis.

2. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2, lid 1,

onder a), b) en c), bedoelde feiten worden strafbaar gesteld met een maximumstraf van ten

minste 5 tot 10j aar gevangenisstraf, in elk van de volgende gevallen:

a) het strathare feit betreft grote hoeveelheden drugs;

b) het strathare feit betreft drugs die voor de gezondheid het schadelijkst zijn, of heeft

aanzienlijke schade toegebracht aan de gezondheid van verscheidene personen.

3. ledere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het vorige lid

bedoelde feiten worden bestraft met een maximumstraf van ten minste 10 jaar

vrijheidsbeneming, wanneer het strathare feit is gepleegd in het kader van een criminele

organisatie in de zin van Gemeenschappelijk Optreden 98/733/JBZ van 21 december 1998.21
[... 1

5. Onverminderd de rechten van de slachtoffers of van andere derden te goeder trouw neemt

iedere lidstaat de nodige maatregelen om de confiscatie mogelijk te maken van stoffen die het

voorwerp uitmaken van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde strathare feiten, van hulpmiddelen

die voor die strathare feiten zijn of zouden worden gebruikt en van opbrengsten van deze

stralbare feiten, dan wel de confiscatie van voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met

die van bedoelde stoffen, hulpmiddelen of opbrengsten. [...]
Krachtens Artikel 34 lid 2 sub b EU-Verdrag zijn kaderbesluiten verbindend voor de lidstaten

ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch laten zij aan de nationale instanties de

bevoegdheid om vorm en middelen te kiezen. Afgezien van het feit dat kaderbesluiten geen

rechtstreekse werking hebben en uitsluitend gericht zijn op de politiële en justitiële

samenwerking in strafzaken lijken ze verder in alles op klassieke EG-richtlijnen. Een

kaderbesluit moet dus worden geïmplementeerd in de nationale wetgeving. De lidstaten

dienen de nodige maatregelen te nemen om uiterlijk op 12 mei 2006 aan Kaderbesluit

2004/757/JBZ te voldoen.
21pb 1998 L351/1.
22
Ingevolge de definitie van artikel 1 heeft Kaderbesluit 2004/757/JBZ ook betrekking op cannabisproducten. Immers, voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt verstaan onder "drugs": aile stoffen die vallen onder het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961 (zoals gewijzigd bij het protocol van 1972) en het Verdrag van Wenen inzake psychotrope stoffen van 1971.
Met Kaderbesluit 2004/757/JBZ wordt voortgebouwd op Gemeenschappelijk Optreden 96/750/JBZ en wordt, wat de bestrij ding van de illegale drugshandel betreft, een belangrijke stap gezet. Met dit rechtsinstrument zijn namelijk minimumvoorschriften betreffende de elementen van de straffi are feiten van illegale handel in drugs aangenomen, die ais grondslag kunnen dienen voor een gemeenschappelijke aanpak op het niveau van de Unie van de bestrij ding van die handel. Uit hoofde van het in de preambule genoemde subsidiariteitsbeginsel is het Kaderbesluit enkel gericht op de "ernstigste drugsmisdrijven". Krachtens artikel 2, lid 1, onder a en b vallen het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in- of uitvoeren van drugs, alsook de teelt van cannabisplanten onder deze categorie van misdrijven. Afgezien van de opsomming van drugsmisdrijven in Artikel 2 lid 1 worden verder nergens in het Kaderbesluit criteria genoemd om de mate van ernst van dergelijke misdrijven te beoordelen. Een ondergrens wordt wel aangebracht: bepaalde gedragingen met betrekking tot persoonlijk gebruik worden in Artikel 2 lid 2 expliciet uitgesloten en vallen dus niet onder de werkingssfeer van dit kaderbesluit.22 Verder is het essentieel op te merken dat het Kaderbesluit geen bepalingen bevat inzake opsporing, vervolging en tenuitvoerlegging van straffen. Het wordt aan de lidstaten overgelaten om de opsporing en vervolging van de feiten te regelen. Lidstaten kunnen derhalve hun eigen strafrechtelijke beleid voeren. Hierdoor blijft het ook mogelijk op grond van het in Nederland gehanteerde opportuniteitsbeginsel het huidige beleid ten aanzien van coffeeshops en het bezit van kleine hoeveelheden voor persoonlijk gebruik voort te zetten. Met andere woorden, het Kaderbesluit 2004/757/JBZ tast het door Nederland gevoerde beleid met betrekking tot coffeeshops en het bezit van kleine hoeveelheden drugs voor eigen gebruik niet aan.23
22 Overigens vormt het Kaderbesluit geen richtsnoer van de Raad voor de wijze waarop de lidstaten die andere gevallen in hun nationale wetgeving zouden moeten regelen. Zie punt 4 van de preambule van het Kaderbesluit.
23 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 339, nr. 3, 2.
23
Wel draagt bet Kaderbesluit Nederland op een aantal strafmaxima naar boven toe bij te stellen. 24 Op grond van artikel 4 lid 2 worden lidstaten verplicht om de teelt van cannabisplanten, en de andere in artikel 2 lid 1, onder a, b en c genoemde drugsmisdrijven, strathaar te stellen met een maximumstraf van tenminste 5 tot 10 jaar gevangenisstraf, indien dit strathare feit grote hoeveelheden cannabis betreft. De grootschalige teelt van cannabis dient krachtens het Kaderbesluit extra zwaar te worden bestraft. Aldus betekent Kaderbesluit 2004/757/JBZ een aanscherping van de strathaarstelling, zeker in vergelijking met de YNverdragen. Met het wetsvoorstel strafbaarheid illegale drugshandel van 31 oktober 2005 voorziet het kabinet in de implementatie van het Kaderbesluit. Een experiment met de bevoorrading van een enkele coffeeshop, laat staan de bevoorrading van alle ca. 750 coffeeshops, kan geacht worden in strijd te zijn met de verplichtingen die op Nederland rusten krachtens het Kaderbesluit.
B4    Samenvattend
Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het recht van de Europese Unie geen ruimte biedt voor het toestaan van een experiment met de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoonading van coffeeshops, omdat moeilijk kart worden volgehouden dat een dergelijke grootschalige bevoorrading valt onder het begrip "persoonlijk gebruik" in Artikel 2 lid 2 van Kaderbesluit 2004/757/JBZ. Het zou vreemd zijn te moeten constateren dat het recht van de Europese Unie plots afwijkt van de bestaande VN-drugsverdragen. De strathaarstelling van de teelt van cannabisplanten is overgenomen in het recht van de Europese Unie en geconcretiseerd.
24 Zie het advies van de Raad voor de rechtspraak aan de Minister van Justitie, in de brief van D.J. van Dijk van
9 j uni 2005, http://www.rechtspraak.nI/GerechtenlRvdRlWetgevingsadvisering!Wetgevingsadvies+2005 .htm
24
conclusie
Overeenkomstig de onderzoeksopdracht is nagegaan of en zo j a weike ruimte er internationaal rechteiijk bestaat voor het toestaan van een experiment met het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops. De conclusie na onderzoek van de twee onderzochte VN-verdragen en het toepasselijke recht van de Europese Unie is dat een dergeiijke ruimte niet aanwezig is. Deze conclusie wordt ais volgt gemotiveerd.
Onder de VN-verdragen is de toegestane teeit van cannabis beperkt tot geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden. Het functioneren van het Bureau Medicinaie Cannabis is in overeenstemming met deze doeieinden. Ook het programma op grond waarvan op medisch voorschrift heroine wordt verstrekt aan heroïneversiaafden is in overeenstemming met deze doeieinden. Het gedogen van de teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops vait daarentegen buiten deze doeistellingen, omdat coffeeshops een commerciëie sector vormen. Het gedogen van de teeit van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops impiiceert meerdere handelingen die niet zijn gericht op geneeskundige en wetenschappeiijke doeieinden.
Nederiand heeft bij bet Verdrag tegen Sluikhandei een door de mede-Verdragspartijen niet aangevochten voorbehoud gemaakt waaronder tot dusver het gevoerde beieid ten aanzien van coffeeshops en bezit van kieine hoeveeiheden voor persooniijk gebruik zijn gebracht. Bij een experiment inzake teelt ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops zou het gaan om een aanzieniijk ruimere vorm van gedogen. Het uniiateraai brengen van een dergeiijk gedoogbeieid onder dit voorbehoud kan redelijkerwijs niet worden aangemerkt ais het te goeder trouw naieven en interpreteren van bestaande verdragen.

Het terzake geidende recht van de Europese Unie, met name bet Kaderbesiuit van 25 oktober 2004, is vastgesteid binnen het kader van de VN-verdragen. Hierin kan evenmin ruimte voor een experiment inzake teelt ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops worden gevonden.
25

Laatst aangepast (vrijdag, 29 april 2011 18:56)